SISTEMA DE REINSERCIÓN SOCIAL MODELO QUERÉTARO

Centenaria ha sido la evolución del sistema penitenciario nacional desde que se trazaron las primeras políticas del Estado mexicano en el texto original de la constitución del 17; éste decía, en el artículo 18, que: "Sólo por delito que merezca pena corporal habrá lugar a prisión preventiva. El lugar de ésta será distinto y estará completamente separado del que se destinare para la extinción de las penas. Los gobiernos de la federación y de los estados organizaran, en sus respectivos territorios, el sistema penal –colonias penitenciarias o presidios- sobre la base del trabajo como medio de regeneración." Cito este texto, porque desde entonces quedó plasmada la esencia del quehacer en la tarea de ejecutar las sanciones judiciales en materia penal. Esa esencia es la organización, la administración y operación institucional de los diversos elementos y mecanismos que requiere tal fin. La justificación del castigo no sólo está en que sea necesario, como lo definió César Bonnesana, además, debe ser aplicado pronto, mediante un proceso legal y un juicio justo que hagan los jueces para que esté legitimado. Pero de siempre, ha existido ese necesario complemento que la historia de los presidios nos hace recordar: las personas privadas de la libertad han sido desde esclavos, enfermos mentales, hasta excluidos por sus desvíos a las normas usuales de comportamiento social. La cárcel es el más pronto de los olvidos para una persona y con ello, el peor de los deshumanizantes tratos. La primera reforma constitucional del 23 de febrero de 1965, introdujo las bases del novedoso concepto –en ese entonces– de la readaptación social mediante el trabajo, la capacitación para el mismo y la educación, así como el mandato de establecer instituciones “especiales para el tratamiento de menores infractores”. Reiterando que correspondía a los gobiernos de la federación y de los estados organizar el sistema penal. Doce años después, la reforma del 4 de febrero de 1977 se refirió al derecho de las personas privadas de libertad para cumplir sus condenas en lugares distintos al encarcelamiento y ser trasladados dentro o fuera del país, con su consentimiento. El lunes 12 de diciembre del año 2005, 28 años después de la anterior reforma, el Diario Oficial de la Federación publicó la tercer modificación que introdujo el sistema de justicia acusatorio oral para adolescentes. El 18 de junio del año 2008 el artículo 18 también fue impactado con la transformación del sistema de justicia penal en México, al cambiar el de corte inquisitivo por el acusatorio oral. Transformación de fondo acerca de los fines del proceso penal que, junto al artículo 21 de la Constitución otorgó el control de la duración y naturaleza de las penas a la autoridad judicial, dejando en claro que la presencia de los juzgadores en esta etapa post proceso es la mejor garantía del cumplimiento de los derechos humanos. El 10 de junio del 2011 se incluye esa mención que faltaba en el texto constitucional de que el sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos. El 2 de julio del 2015 se vuelve a reformar la Constitución para el sistema de justicia penal para adolescentes, pero, particularmente, la adición del inciso c a la fracción XXI del artículo 73, estableció la exclusividad de que solamente el Congreso Federal puede legislar en materia de ejecución de penas en el orden federal y en el fuero común. Finalmente, el 29 de enero del año 2016 se introducen nuevos cambios para la justicia de adolescentes a fin de garantizar aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos a los adolescentes en el sistema internacional de protección de los derechos humanos y los avances del marco jurídico nacional. Esta reseña de los conceptos penitenciarios en la constitución sería aparejada de las normas secundarias que siempre habían sido de competencia federal o estatal, pero en la actualidad tienen un diseño único en la Ley Nacional de Ejecución Penal, que el próximo mes, de manera obligatoria, impone la materialidad de los derechos de las mujeres privadas de la libertad, especialmente las que tienen hijos menores; la regulación de las autoridades para la supervisión de la libertad condicionada; las bases de datos de personas privadas de la libertad y el establecimiento de los procedimientos de orden administrativo y para la pre liberación, por criterios de política penitenciaria, en sus generalidades. El gran reto histórico es encontrar el modelo de gestión de la ejecución de las sanciones penales que bajo el respeto de los derechos humanos garantice el objetivo declarado en la ley nacional: I. Establecer las normas que deben observarse durante el internamiento por prisión preventiva, en la ejecución de penas y en las medidas de seguridad impuestas como consecuencia de una resolución judicial; II. Establecer los procedimientos para resolver las controversias que surjan con motivo de la ejecución penal, y III. Regular los medios para lograr la reinserción social.1 Es justo, la construcción del propio modelo de gestión, el espacio de actuación que la ley nacional permite a los estados federados, bajo el axioma de respeto a las propias realidades. Aun sin su reglamento, es posible inferir que cada entidad podrá determinar, de acuerdo a su contexto, el gobierno de los centros penitenciarios y los procedimientos para lograr la reinserción social, bajo las directrices de los derechos humanos definidas fundamentalmente por las llamadas Reglas de Mandela. La premisa acerca de que toda sanción tiene la función de proteger a la sociedad contra el delito y además reducir la reincidencia delictiva, parte de una regla de consenso fáctico: que se reduzcan las diferencias de la vida en prisión, con las de vivir en libertad, fortaleciendo las capacidades personales mediante opciones de educación, salud, formación profesional, trabajo, o cualquier otra forma de asistencia que facilite el empoderamiento individual, para hacer efectiva su reinserción en la sociedad después de la libertad. En menos de diez años la finalidad conceptual de la ejecución penal ha tenido un cambio cuántico; pasamos de la decimonónica visión de origen lombrosiano de que las personas privadas de libertad pueden volverse a adaptar a una supuesta normalidad social y aceptar y convivir voluntariamente con sus semejantes, a una expresión de connotación jurídica, no criminológica, como es el hecho de que la privación de la libertad es la exclusión de la persona de su mundo exterior, limitando su derecho a la autodeterminación; por ello, el sistema penitenciario no debe agravar el sufrimiento de la prisión 2. Esto es lo que justifica el fin de la ejecución penal moderna, la construcción de herramientas legales, administrativas, organizacionales y de recursos financieros, humanos, tecnológicos y materiales que garanticen y, en su caso, fortalezcan, su plena autodeterminación para lograr las mejores condiciones posibles de reinserción social. Acortar brechas entre las condiciones de vida de la prisión y las de libertad requiere un esfuerzo descomunal por el Estado mexicano, porque no sólo es aspiración por una vida digna para las personas privadas de libertad; ahora, es mandato constitucional. Aquí comienza el cambio y en Querétaro se ha instrumentado un modelo que busca integrar el pleno respeto de la directriz constitucional, el diseño de la ley nacional y nuestra realidad. Nuestra capacidad instalada no ha sido rebasada por el sobrecupo en los últimos 25 años; en la presente administración nos mantenemos con una ocupación promedio del 60%, en los cinco centros penitenciarios (dos varoniles, un femenil, un centro de atención a adolescentes y un regional) con una población en este momento (18 de octubre del 2017) masculina de 1947 personas privadas de libertad, femenina de 116 personas y 45 adolescentes, tres mujeres y el resto varones. El modelo Querétaro parte de la experiencia del diseño, implementación, operación y, actualmente, evaluación del sistema de justicia acusatorio oral en el Estado. Estamos conscientes que el modelo de ejecución penal es la última parte del sistema procesal penal acusatorio, como lo consigna la ley nacional al hacer la declaratoria en tal sentido en el artículo primero transitorio. Los buenos resultados obtenidos con el modelo de gestión de la justicia acusatoria oral generaron la experiencia para el diseño que estamos a punto de operar en el siguiente mes, al menos en esta primera fase que exige la legislación nacional. Nuestro punto de partida es el diagnóstico de la realidad penitenciaria en Querétaro, su historia, evolución, procedimientos, la cultura organizacional, el estado de la situación que nos muestra una población penitenciaria con promedio de estadía por condena de diez años y de internamiento por prisión preventiva de cuatro meses. El diseño parte de la ponderación operativa, regulada y con mecanismos de supervisión que aseguren la presencia de respeto a la dignidad de las personas, pero definiendo de manera insoslayable la seguridad de las personas que representan a la autoridad, de la propia población y de las instalaciones que la legislación estatal considera estratégicas para la seguridad. Con un equipo interdisciplinario construimos una metodología de trabajo y con ella tres ejes que articulan el modelo de gestión; el primero es el marco jurídico que aglutina la reforma constitucional que adopta las concepciones de la seguridad humana y nos permite una visión sistémica, funcional, de metodologías centradas en las funciones de protección del estado y las acciones para fortalecer las capacidades de los gobernados, principalmente los grupos vulnerables. Está en puerta el proyecto de reglamento que sabemos está supeditado a los lineamientos del Sistema Nacional de Seguridad Pública a través de las determinaciones de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, con cerca de cien procesos normados que aseguran la operación. El segundo elemento es la formación, que está determinada en una primera etapa de implementación por el conocimiento de la norma, las habilidades y los valores que deben constituir las capacidades del operador para que sepa resolver los problemas de su contexto. Es importante señalar que en estos momentos se encuentra un proceso de perfilación para encontrar al personal en razón de sus condiciones de personalidad, conocimientos y experiencias que nos lleve a colocarlo en la posición más atinada a la función que va a realizar de acuerdo al modelo, sólo entonces recibirá la capacitación adecuada y justa a sus funciones. Una última directriz estratégica es el diseño de sistemas que escala el sistema informático único del modelo cosmos de justicia acusatoria oral. La información se traslada desde la propia carpeta de investigación y el juzgado que atiende el caso, en una segmentación de aplicativos confinados por diversos esquemas de seguridad electrónica e informática, que permitirán reportes automáticos, control de procesos jurídicos, técnicos y de trabajo social, que a la vez generan bases de datos para el análisis de información y la toma de decisiones. El modelo es la abstracción de la forma de gestión que estamos diseñando para cumplir con el mandato constitucional. Se integra de ocho componentes de servicio o procedimiento, cuatro de ellos basados en la concepción de seguridad de las instalaciones, de los centros penitenciarios y salas de audiencia, de la población de personas privadas de libertad, del personal administrativo, de custodia y policía procesal, con procedimientos que regulan la ejecución de sus respectivas funciones. Los otros cuatro componentes son de servicios e infraestructura de las bases de la reinserción social; los servicios de índole jurídico, tanto los de asesoría a la persona privada de libertad, como los de administración del status legal y demás cuestiones relacionadas con la certeza y legalidad de la autoridad penitenciaria y los servicios de salud. Por último, un servicio adicional que permite el uso de tecnología es la unidad de análisis, cuya eficiencia permitirá la toma de decisiones tempranas y asertivas. El modelo se extiende a la gestión externa, que va desde la coordinación del órgano de coordinación de autoridades corresponsables, hasta los servicios post penales y de transparencia y atención a la comunidad. Nuestro enfoque sistémico nos permite diferenciar en cada centro una estructura base, donde la autoridad penitenciaria -mediante un organigrama funcional- integra su comité técnico, estableciendo un equilibrio de coordinación con el órgano rector del sistema (Consejo Estatal del Sistema Penitenciario), ya que la policía procesal y el proceso de régimen laboral de las personas privadas de la libertad con los diversas opciones legales, la contratación por terceros, el autoempleo o el trabajo por servicio, dependen de la Dirección del órgano colegiado, no de la autoridad de cada centro penitenciario. Así aseguramos el equilibrio funcional y reducimos los espacios sensibles a la corrupción. Estamos, como seguramente ustedes, en el afán de cumplir con la obligación dentro de los tiempos legales. Ésta es nuestra propuesta y nuestra experiencia, que hoy compartimos con todo respeto a su invaluable consideración. En cuanto operemos, les haremos saber de los resultados, las oportunidades de mejora y, en su caso, la eficiencia del modelo de ejecución penal cosmos. 1 Artículo primero de la Ley de Ejecución Penal. DOF 16-06-2016. 2 Regla 3 de aplicación general. Consejo Económico y Social, ONU. Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal. 24o período de sesiones; Viena, 18 a 22 de mayo de 2015. Consultable: //www.unodc.org/documents/commissions/CCPCJ/CCPCJ_Sessions/CCPCJ_24/resolutions/L6/ECN152015_L6_s_V1503051.pdf