Autoridad de Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso "Modelo Querétaro"

II. La limitación a la libertad en las personas sujetas a proceso penal en el sistema mixto.

Antes de la reforma Constitucional del 18 de junio de 2008, el pensamiento Hobbesiano del Estado sancionador se reflejaba en todo el sistema normativo penal. El artículo 16 de la Constitución Federal señalaba que los jueces otorgarían una orden de aprehensión solicitada por el Ministerio Público, por hechos que la ley señalará como delito y fuera sancionado cuando menos con pena privativa de libertad. En tanto el artículo 18, estipulaba que sólo por delito que mereciera pena corporal habría lugar a la prisión preventiva. El recuento de los tipos penales que merecían prisión como pena, son su generalidad, salvo aquellos considerados de bajo impacto social o bien, donde se confiere al titular del bien jurídico la facultad de hacer acusación por cuestiones de ponderación de un interés jurídico superior al del Estado.

Por su parte el artículo 19, señalaba que una vez que el indiciado era puesto a disposición del juez, éste justificaría la detención con un auto de formal prisión. Salvo el caso de excepción del artículo 20 apartado A, fracción I, que disponía que inmediatamente que el imputado lo solicitara, el juez debía otorgarle la libertad provisional bajo caución siempre y cuando el delito por su gravedad no tuviera prohibido este beneficio (mecanismo frecuente del llamado populismo penal) y en caso de que no fuera grave, aún se podía negar si el Ministerio Público aportaba elementos que le hicieran ver al juez que la libertad del inculpado representaba -por su conducta- un riesgo para el ofendido o la sociedad.

El ejercicio de la libertad restringida quedaba a la responsabilidad autónoma de cada procesado y a la supervisión de su fiador; el efecto del incumplimiento, una vez que era advertido (regularmente no), era pecuniario, pues se perdía la caución de naturaleza económica y el fiador era requerido para presentar a su fiado, so pena de la amenaza de la reaprehensión.

La libertad de una persona imputada de un hecho delictivo era restringida desde el momento mismo de su detención y posteriormente justificada judicialmente hasta por un año, plazo en el cual debía dictarse su sentencia, por mandato del artículo 20 constitucional.

III. El Derecho a la Presunción de Inocencia.

Para Ferrajoli la presunción de inocencia expresa por lo menos dos significados garantistas: "la regla de tratamiento del imputado, que excluye o restringe al máximo la limitación de la libertad personal" y "la regla del juicio, que impone la carga acusatoria de la prueba hasta la absolución en caso de duda".5 Esta concepción está asociada a la visión del jurista italiano sobre la justificación del sistema punitivo estatal, en que sea menos aflictiva y arbitraria que lo que puedan ser los costos no calculados, por imposibilidad material, de una anarquía que debilitara al estado.

Por esta razón el derecho penal, el derecho de los más desvalidos, es la garantía de respeto a los derechos mínimos frente al potencial abuso del poder estatal; por el principio de intervención mínima, el derecho penal debe ser la última ratio de la política social del estado para la protección de los bienes jurídicos más importantes, cuando con su intervención los afecte justificadamente. Siempre que existan otros medios menos lesivos que el derecho penal que preserven los principios que sustentan un estado de 3derecho, debe optarse por su aplicación. La justificación del poder punitivo del estado está en el menor uso del castigo, a cambio de lograr el mayor beneficio social, por eso la aplicación del derecho penal en la vida social debe reducirse al mínimo posible.

En el ámbito del proceso jurisdiccional penal, la herramienta que, a decir de Michele Taruffo, asegura que el conjunto de principios fundamentales o derechos humanos sean vigentes ante una acusación del poder público vía la función punitiva es el debido proceso, esta estructura garantista une la función del proceso y la decisión judicial, según la cual “se tiene un proceso justo cuando el procedimiento está estructurado de manera que se orienta hacia la obtención de decisiones justas”6; bajo este criterio, la decisión fáctica de determinar si una persona debe, o no, tener necesidad de cautela y que esta eventualmente sea la de prisión preventiva, es una determinación judicial que afecta la decisión final, porque en ella se atenderá si fue justo que el imputado estuviera o no privado de su libertad durante el procedimiento. Es decir, el argumento de la necesidad de la prisión preventiva para asegurar el juzgamiento del imputado, como la justificación de tal medida cautelar en el sistema acusatorio oral, ha dejado de tener vigencia jurídica. Ahora es otra razón, la garantía de la libertad del imputado en una situación concreta, donde existan datos de conocimiento que permitan discernir al juzgador sobre la necesidad de afectar ese derecho fundamental.

IV. La implementación: La autoridad de supervisión de medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso.

Dice Guy Peters que las instituciones son conglomerados de reglas en los que los miembros de las organizaciones o instituciones aceptan seguir esas reglas a cambio de los beneficios que obtienen por pertenecer a la estructura7.

La construcción de la autoridad de supervisión de medidas cautelares y de suspensión condicional del proceso, requiere de una cirugía mayor, porque se trata de una organización del estado inédita, sin marco jurídico que defina sus facultades plenas y operación pública, sin el personal que tenga experiencia en el cumplimiento del servicio en el enfoque garantista que delinea la reforma constitucional del 2008 y sin la estructura organizacional que permita avizorar que cumplirá con las tareas encomendadas eficientemente, al menos, como lo espera la sociedad.

Los esfuerzos que hace el Sistema Nacional de Seguridad Pública por plantear protocolos homologados, capacitación unificada y propuestas organizacionales, deben tomarse como el impulso que quiere provocar que el tema se vuelva parte del discurso de la importancia del sistema y con ello, focalizar la función de la autoridad de supervisión. Nada peor para un cambio de sistema jurídico que la incertidumbre, pues la ley depende de sus instituciones para aplicarse y estas de los esfuerzos convergentes de orden político, financiero, social, y técnico.

La implementación de la autoridad UMECA, siguió el destino de la implementación del sistema en general, salvo el ejemplo del Estado de Morelos que le dio una importancia fundamental con la Ley de Reinserción Social y Seguimiento de Medidas Cautelares, publicada el 24 de agosto del año 20098, con vigencia al día siguiente. La implementación del sistema acusatorio se distingue por dos etapas: la primera se caracteriza por el esfuerzo particular en cada una de las entidades desde el inicio de vigencia de la reforma constitucional de junio del 2008, y después, un segundo momento, donde se forja el impulso de la federación para facilitar el tránsito hacia el sistema de justicia penal acusatorio y garantizar que la legislación cumpla con los objetivos de las reformas constitucionales, acabando con la gran dispersión que existía y allanando los problemas de la diferencia social y material en el país, buscando delinear los protocolos de capacitación y actuación de los operadores.

La publicación el 8 de octubre de 2013 de la reforma al artículo 73, fracción XXI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos hizo de la exclusiva competencia del Congreso de la Unión, legislar en materia de procedimiento penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y del sistema de ejecución de sanciones; de este modo, el día 5 de marzo del 2014, a poco más de dos años de cumplir el plazo de vacatio legis que la constitución ordenó para la implementación del sistema acusatorio oral, se expide el Código Nacional de Procedimientos Penales, en una clara acción del gobierno federal por asumir que una sola normativa permitiría que los criterios, intercambios de experiencia y avances reales en la coordinación institucional fueran una realidad. Además con una previsión que podría ser ampliamente discutida por teóricos de la ciencia jurídica acerca del papel de los juzgadores, también se pensó en crear una homogeneidad en los criterios judiciales9.

V. Características de UMECAS.

El artículo 105 del Código Nacional de Procedimientos Penales en el titulo quinto, cuando se refiere a los sujetos del procedimiento, enuncia en la fracción VIII a “La autoridad de supervisión de medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso”, es decir, en una sola línea la codificación nacional le concede dos atributos a este órgano del proceso acusatorio penal, el de sujeto procesal y el de autoridad.

Sin ser tema de mayor abundamiento, tomamos la referencia que el procesalista italiano Michel Taruffo hace de sujeto procesal. En principio, le identifica como ente con actividad epistémica y al hacer una comparativa con el historiador, el químico o biólogo concluye que cuando estos se ajustan a las reglas del método científico entonces se distingue su comunidad por la búsqueda de la verdad, pero que en el proceso judicial aun cuando este tenga una estructura pro epistémica, lo cierto es que cada sujeto que intervine tiene diversos intereses, por ello “…la función epistémica en el contexto del proceso requiere una profundización adicional…” así como considerar las conductas típicas de los sujetos en el proceso10.

UMECA como sujeto procesal, se reviste de las características comunes a las entidades jurídicas en la estructura del proceso: tiene un reconocimiento en la propia ley en la estructura procesal, al tiempo que la función encomendada es única, con atribuciones y responsabilidades acotadas. De forma ajena al proceso, como parte del sistema de justicia delineado por la constitución, cumple con un rol político y social en la vigencia del Estado de Derecho.

Desde el artículo 5 de la Ley de Amparo, las UMECAS encajan perfectamente en el concepto de autoridad, pues en principio reúnen las características de unilateralidad y obligatoriedad de sus actos,11 de acuerdo a la fracción segunda de dicho numeral que dispone para efectos del juicio de defensa de los derechos fundamentales:

II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.

Atendiendo por inferencia esta definición, es indudable que las UMECAS tienen el rango de autoridad nominal del proceso penal (artículo 105, fracción VIII), sin embargo, no es obligatorio que el juzgador tome en cuenta su evaluación del riesgo (artículo 156 párrafo segundo) cuando determina la idoneidad y proporcionalidad de la medida cautelar.

Pero, con las facultades previstas en el artículo 164 del Código Nacional de Procedimientos Penales, puede accesar a los sistemas y bases de datos del Sistema Nacional de Información y otros de carácter público. Dicho de otra manera, la facultad exclusiva de elaborar el análisis de riesgo, es un acto que puede determinar situaciones jurídicas que afectan los derechos y libertades de la persona imputada, sin embargo dichas evaluaciones siempre estarán bajo el criterio judicial para ser consideradas.

Respecto de la función de vigilancia de las medidas cautelares y de la suspensión condicional, al ser un órgano ejecutor del mandato judicial, queda implícito en las disposiciones de la ley de amparo citada. En particular, con las facultades que concede el artículo 177 del Código Nacional de Procedimientos Penales.

Por otro lado, la doble función que tiene encomendada legalmente UMECAS, genera un conjunto de características que le son propias. Las que son propias de la función de investigación y análisis, deben responder -al menos- a las siguientes exigencias de orden legal:

1. Especialización. Esta característica se obtiene del hecho de que es privativo de la autoridad de supervisión de medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso tal tarea.

2. Responsabilidad. Dado que en los términos de la fracción XXVIII del artículo dos de la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados12, el personal que opera esta autoridad es un sujeto obligado a velar por el cumplimiento de dicha ley especial.

3. Confiabilidad. Derivado de su carácter especializado, las técnicas y metodologías que debe desarrollar para emitir su evaluación deben inspirar certeza y seguridad no solamente jurídica, sino material y con un efecto en el ánimo social de absoluta tranquilidad.

La segunda actividad de la autoridad, es una tarea caracterizada por su función de inspección, interviene para que el mandato judicial se cumpla. El capítulo V del Título VI, del Código Nacional de Procedimientos Penales, hace una referencia explícita a la función de supervisión de las medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso, que responde a las siguientes características:

1. Ejercicio de autoridad. La capacidad de inspección implica no solamente determinar los actos y frecuencia que darán materialidad a las medidas de cautela ordenadas por el juez, sino además, la aptitud de hacer sugerencias para variarlas.

2. Aleatoriedad. La selección de los actos de entrevista a la persona del supervisado, de documentos o actos de verificación o de localización, de muestras de fluido corporal, o la solicitud de información a terceros, pueden ser de forma no programada e imprevista, es decir, unilaterales y de forzosa imposición al justiciable.

3. Registral. La autoridad tiene que integrar “una base de datos para dar seguimiento al cumplimiento de las medidas cautelares distintas a la prisión preventiva.” (artículo 164 párrafo cuarto) y también, “Conservar actualizada una base de datos sobre las medidas cautelares y obligaciones impuestas, su seguimiento y conclusión;” (artículo 177 fracción X).

VI. Modelo Querétaro.

A partir del 30 de mayo del 2016, inicia en Querétaro la tercera gradualidad de la implementación del sistema acusatorio. El modelo UMECAS en Querétaro se distingue por las siguientes cuestiones.

1. Es un modelo de operación con enfoque sistémico, diseñado por el proyecto de implementación y operación Cosmos. Un grupo de especialistas en diversas disciplinas fueron integrados para que, bajo un mismo objetivo, se construyera nuestra forma de ejercer la autoridad UMECA.

2. La premisa fundamental del modelo consiste en considerar que la libertad de una persona y el respeto a sus derechos procesales, no pueden constituir un riesgo para la sociedad. Por ello, los operadores son conscientes del rol funcional que juegan en el sistema, las condiciones de ética que requiere su trabajo e incluso, los riesgos personales que puede implicar.

3. La primera acción estratégica fue la de diseñar un marco jurídico adecuado a las funciones. Así, la Ley de Seguridad del Estado, en el artículo tercero fracción XIV dispone que la seguridad en la entidad, entre otros aspectos, comprende “Las medidas cautelares y suspensión condicional del proceso”.13 Este elemento fundamental define el carácter de autoridad en materia de seguridad a la supervisora de medidas cautelares y de suspensión condicional en nuestra legislación estatal, ya que al ser considerado personal de seguridad, la propia ley obliga a que con tal carácter se coordine y colabore con el resto de las instituciones de seguridad, pero además a que mantenga una certificación vigente mediante evaluaciones periódicas que acrediten el cumplimiento de los requisitos de permanencia.

4. Otro elemento básico para la reconstrucción de UMECAS Querétaro, fue la reingeniería de la organización, reelaboramos la descripción de funciones de los cargos conforme a las mejores experiencias advertidas en el país, y con ello, se elaboró un perfil psicológico que correspondía a las condiciones personales, mentales y habilidades profesionales de los posibles aspirantes. Este análisis permitió reubicar a las personas en los lugares donde tenían su mejor capacidad profesional.

5. Por último, con base a la experiencia y los requerimientos de los operadores de los otros modelos, con información obtenida a partir de diversos conversatorios, se construyó una metodología para cada una de las funciones de UMECAS.

VII. Metodología del Modelo de Operación.

El modelo Querétaro parte de la experiencia y la metodología de operación esta sustentada en la eficiencia de la misma. Durante el proceso de implementación, una vez que se formuló el marco jurídico correspondiente, la perfilación del operador y el entrenamiento, conceptualizamos que la práctica de UMECAS debería sustentar la presencia del Estado, en principio, apoyando al juzgador a determinar la procedencia de la medida cautelar bajo el principio de proporcionalidad y después, en aquellas personas que logran su libertad con determinadas restricciones, que la supervisión fuera adecuada para el cumplimiento de los fines de reinserción social. Por esta razón, en ambos momentos, nuestra práctica se define por reglas de operación y estándares de actuación bien determinados por nuestro modelo.

a) Metodología para el análisis de evaluación de riesgo.

La evaluación de riesgo consta de cuatro reglas de operación, derivadas de la práctica y el ejercicio de los conversatorios con otros operadores del sistema.

PRIMERA. No todos los casos califican para solicitar la evaluación del riesgo. Son excluidos los de hechos delictivos de prisión preventiva oficiosa o aquellos donde la fiscalía cuenta con datos suficientes para acreditar la necesidad de cautela. El criterio básico es el de la necesidad de aportar mayor conocimiento al juzgador para que en determinada situación pueda determinar un debate sobre imposición de medidas cautelares; en esencia, tratamos de evitar el colapso del operador y la disminución de la calidad de su trabajo.

SEGUNDA. Con independencia de los principios que el Código Nacional impone a la actuación de las UMECAS, nosotros nos regimos por la regla de operación de que la información que obtiene UMECAS debe ser objetiva, es decir, la información debe ser despersonalizada del operador, referirse únicamente a los hechos o las circunstancias que describe.

TERCERA. También la información debe ser confiable; para cumplir con esta regla, la práctica mostro que el trabajo de los operadores tiene un alto porcentaje de entrevistas al imputado y su círculo personal más cercano, sin embargo, cualquier método de entrevista, cuando solamente se utiliza esta técnica para obtener información, no será del todo suficiente, ni certera; por ello, buscamos mediante convenios interinstitucionales tener acceso a diferentes tipos de plataformas informáticas de diversas dependencias como: Registro Civil, Registro Público de la Propiedad, Secretaría de Relaciones Exteriores, Migración, Instituto Mexicano del Seguro Social, entre otras. Esta capacidad de información nos da la certeza de que la información del imputado o sus familiares puede ser verificada con información pública, garantizando la certeza de la misma.

CUARTA. La información aportada a las partes debe ser veraz, es decir, no debe ser cierta por el hecho de que no muestre indicio alguno de falsedad, o porque la credibilidad de la buena fe que caracteriza a la autoridad acepte la afirmación de particulares. La veracidad de la información se encuentra en el hecho de que ésta se encuentra esencialmente corroborada en bases de datos de entes públicos, obtenida por diversos procedimientos y con antelación a los hechos delictivos del caso. Esta posibilidad de verificación es para el operador UMECA, pero también para cualquiera de las partes e incluso el juzgador.

Nuestros estándares de actuación se determinan en razón del número de datos que son verificados y las bases de datos consultadas, así como el trabajo de campo que hace el operador UMECA y un criterio de confiabilidad asignado a cada una de ellas. En este momento, con el uso de herramientas tecnológicas, estamos en posibilidad de alcanzar hasta el 80% de verificación de información. Conforme avancemos en la construcción de nuestras propias bases de datos y los diversos sistemas en el Estado y el país se fortalezcan, principalmente en materia de seguridad, incrementaremos nuestro estándar de actuación. Los indicadores de operación definen el resto de los estándares exigidos a los operadores UMECA.

b) Metodología para la supervisión de medidas cautelares y suspensión condicional del proceso.

Para la función de supervisión de medidas decretadas por el juez, sean cautelares o de suspensión condicional, asumimos como regla de actuación que la libertad del imputado, no debe significar un riesgo real a la seguridad de la comunidad. Pero esto nos llevó a determinar criterios para establecer la necesidad, racionalidad y proporcionalidad del tipo de acciones de supervisión y su periodicidad, en cumplimiento cabal a las disposiciones judiciales. Es decir, guiados por la determinación de la autoridad judicial, el operador UMECA, realiza un plan de supervisión a partir del análisis del caso puesto en sus manos, sobre criterios de residencia, reincidencia, tipo de hecho delictivo, condiciones relacionales con la víctima, comportamiento en el entorno social y los fines de la reinserción. A cada uno de los factores se les asigna un valor porcentual que determina una relación directamente proporcional, pues a mayor riesgo de incumplimiento, el número mínimo de actos a realizar por el supervisor se incrementa, así como las condiciones más invasivas de la supervisión.

A ésta definición racional de la supervisión, se suma otra regla de actuación consistente en que conforme avanza el periodo de tiempo designado por el juez, el operador UMECA realiza un incremento gradual de la supervisión; con esto, evitamos los casos advertidos en procesos largos de monitoreo o vigilancia donde aparece un estado de confort por parte del imputado que genera simulación o incumplimiento retardadamente descubierto, por falta de atención del operador.

En el modelo UMECAS de Querétaro, nos caracterizamos por la detección oportuna del incumplimiento de las obligaciones y del informe pertinente a la autoridad judicial; buscamos que la supervisión sea una experiencia de legalidad para el ciudadano supervisado, que le permita hacer conciencia de las consecuencias de la violación a la ley y lograr las mejores condiciones de reinserción social.

Para lograr esta forma de operación, el uso de la tecnología es indispensable. La metodología está determinada en una base de análisis por cada operador que le permite realizar su plan de supervisión; los actos materiales de la misma, se ejecutan con el uso de diversos dispositivos electrónicos como tabletas, kioscos y brazaletes. Nuestra finalidad es llevar un registro exacto de los actos de supervisión, periodicidad y la certeza de los mismos por medio de herramientas que permitan la verificación de los actos reportados, situación que inhibe las posibilidades de comportamientos inadecuados de los operadores.

Antes de iniciar el proceso de supervisión, durante el mismo y al finalizar, las personas en vigilancia reciben información acerca del procedimiento, su finalidad y trámite, e igualmente, conforme a las condiciones personales, el operador, en coordinación con distintas autoridades ofrece orientación y ayuda para cumplir los fines de reinserción social.

VIII. Conclusión.

Una de las instituciones más importantes del sistema acusatorio oral de la justicia penal, está siendo reconocida en su función social. Sin embargo, resulta fundamental que la legislación considere al operador UMECA como personal de seguridad, que permita que sus procesos de formación, capacitación y actualización sean del más alto nivel y tenga la suficiente confiabilidad para que acceda a las diversas bases de datos y plataformas locales y nacionales de información pública o reservada, en los términos dispuestos por la legislación correspondiente, para que la información que aporte a las partes en la evaluación de riesgo sea objetiva, veraz y confiable, ya que debe constar fehacientemente para su verificación.

Por otro lado, la formación y capacitación deben ser la consecuencia de un procedimiento de perfilación que permita la elección adecuada del personal, cuyo conocimiento del sistema acusatorio y los fines de la ejecución de la pena definan sus habilidades profesionales.

La propuesta del modelo Querétaro se sustenta en una metodología derivada de la práctica, que define reglas de actuación y estándares de operación, que nos ha permitido que la detección de casos de incumplimiento en ciudadanos supervisados sea oportuna, ya que un plan de supervisión consensado con el ciudadano permite certeza y legitima la actuación de la autoridad supervisora.

EL uso de diversas herramientas tecnológicas, permite el registro confiable de la operación, el análisis objetivo y adecuado de los estándares exigidos para la actuación de los operadores, al tiempo que inhibe posibles conductas irregulares.

Estamos conscientes que siendo nuestro modelo un producto de la experiencia, esta misma nos hará mejorar, tanto la derivada de la propia reflexión como de aquella que incorporemos de mejores prácticas en el ámbito nacional.

1 Stuart Mill, John, Sobre La Libertad, España, Aliana, 2000.

2 Ídem.

3 No se consideran las tesis perfeccionistas o proteccionistas no justificadas que violentan la autonomía personal, analizadas por Rodolfo Vázquez, Consenso social demócrata y contitucionalismo. Ed. Fontamara, 1ª ed. 2012, México, pp. 50.

4 Dworkin, Ronald, El imperio de la justicia, España, Gedisa, 2005.

5 Ferrajoli, Luigi, Derecho y razón, Madrid, Trotta, 2001.

6 Taruffo, Michele, Determinación de los hechos y contradictorio en la tutela sumaria, Madrid, Marcial Pons, 2009.

7 Guy Peters B. La teoría institucional en la Ciencia Política. Ed. Gedisa, 1ª. ed. 2003, Barcelona. p. 77.

8 Cfr. Ley de Reinserción Social y Seguimiento de Medidas Cautelares del Estado de Morelos, Tierra y Libertad, 01 de julio de 2016.

9 Cfr. Código Nacional de Procedimientos Penales, Diario Oficial de la Federación, 17 de junio de 2016.

10 Taruffo, Michele, Simplemente la verdad. El Juez y la construcción de los hechos, Madrid, Marcial Pons, 2010, p. 192.

11 Ley de Amparo reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la constitución política de los estados unidos mexicanos, Título Primero, Capítulo II. De la Capacidad y Personería. Artículo 5to fracción II. Diario Oficial de la Federación, 17 de junio 2016.

12 Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, Título Primero, Capítulo I. Del Objeto de la Ley, artículo 2 fracción XXVIII, Diario Oficial de la Federación, 26 de enero de 2017.

13 Ley de Seguridad para el Estado de Querétaro, Título Primero, Capítulo Único. Disposiciones Generales, artículo 3, fracción XIV, Sombra de Arteaga, 18 de abril de 2017.